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1. Impacto de las reformas al Estado

Ley de Participación Popular (LPP) y municipalización

El advenimiento de la Ley de Participación Popular se produce en un momento en que el Chaco vivía un proceso de gran debilidad de la presencia estatal, pues las regionales de la Corporación de Desarrollo (CODETAR) se habían reducido a una mínima expresión a causa de la carencia de recursos y la progresiva pérdida de legitimidad debido a una serie de intentos erráticos por generar procesos de desarrollo, en tanto que los municipios languidecían sin recursos y circunscritos escasamente a lo urbano. De tal suerte que la LPP se convierte, a pesar de la desconfianza inicial de las organizaciones sociales de la región, en una propuesta que respondía a las ya añejas demandas de participación ciudadana y a la necesidad de involucrar a la población local, especialmente del área rural, en los procesos de desarrollo.

Es importante destacar que el municipio de Entre Ríos, Provincia O’Connor, es elegido como sección municipal piloto en la aplicación del proceso de participación popular, ello implica que muchos de los instrumentos de planificación y gestión municipal son primeramente aplicados en esta sección y una vez validados socializados entre los más de trescientos municipios del país. Este hecho también motiva a que la discusión y reflexión en torno a la LPP sea mucho más intensa en la región del Chaco en comparación con otras áreas del departamento de Tarija.

En un primer momento de aplicación de la LPP las organizaciones indígenas chaqueñas la cuestionan argumentando que este proceso con el tiempo fragmentaría a las organizaciones indígenas nacionales como la CIDOB y la APG. Ello debido a que el horizonte reivindicativo de estas organizaciones se circunscribiría a lo municipal en detrimento de demandas nacionales que en ese momento las instancias matrices negociaban con el gobierno central, especialmente las referidas a la recuperación de los territorios indígenas ancestrales. Sin embargo, con el transcurso del tiempo las organizaciones indígenas no solo que se adscriben al proceso de participación popular, sino que a partir de la emergencia de la nueva realidad institucional y administrativa creada por esa norma reconfiguran los roles de sus diferentes niveles orgánicos, dejando para las instancias nacionales la interlocución con los estamentos del gobierno central, en tanto que los niveles intermedios, como Capitanías Zonales y Regionales, comienzan a articularse con los espacios municipales.

El proceso que sigue la participación popular en relación a las comunidades indígenas no se reproduce con la misma rapidez en las áreas campesinas, debido fundamentalmente a la debilidad organizativa de estas comunidades, lo propio sucede en los centros urbanos con las juntas vecinales que hasta hoy en día no terminan de asumir los roles que les asigna la nueva normatividad.

De alguna manera la LPP rompe con la lógica prevaleciente, fundamentada en experiencias negativas del pasado, de que todo lo que proviene del Estado es digno de sospecha y por tanto lo más aconsejable es oponerse. Esta lógica “contra estatal” o de oposición por principio, encontraba mayor ascendiente entre las organizaciones gremiales y las ONG´s que, en el caso de estas últimas, siempre reivindicaban su carácter “alternativo” al Estado. A partir de la implementación de la LPP se tienden una serie de puentes que abren procesos de interacción entre actores de la sociedad civil y los municipios, particularmente de las propias ONG´s que dejan sus parcelas tradicionales de acción, generalmente micro regiones sin referencias político administrativas, para asumir al municipio como la unidad de planificación y gestión de sus actividades de desarrollo. Algunas ONG´s son criticadas debido a que habrían perdido toda su capacidad contestataria al convertirse en simples entidades ejecutoras de proyectos licitados por el municipio.

En las entrevistas realizadas para el presente estudio, los actores regionales de manera general perciben que la Ley de Participación Popular tuvo un impacto positivo en la región chaqueña, especialmente por los mayores espacios de participación ciudadana que propicia y la asignación de recursos, sin embargo se cuestiona que al amparo de ella se están generando pequeñas burocracias locales con los vicios del Estado central y que de alguna manera la corrupción, antes concentrada en pocas manos, ahora se ha extendido y que como contrapartida los mecanismos de fiscalización no han logrado eficacia.

Sin embargo, a pesar de estas limitaciones y más allá de las formalidades como el reconocimiento de personerías jurídicas a las comunidades campesinas e indígenas, el proceso suscitado por la Ley de Participación Popular, tuvo la virtud de dar noción de ciudadanía a las comunidades locales, quienes a partir de ese proceso comenzaron a interactuar con el municipio y a convertirse progresivamente en agentes de su propio desarrollo.

Del mismo modo la LPP motivó procesos de fortalecimiento institucional y también la reactivación, en algunos casos el surgimiento, de organizaciones comunales, particularmente entre comunidades indígenas y campesinas, que buscaron su reconocimiento en calidad de Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s). Este fenómeno, con excepción de Villamontes, como lo indicamos no tuvo la misma repercusión en las áreas urbanas. En el caso de Yacuiba ello es explicado en razón a que el grueso de su población está conformada por comerciantes flotantes que están adscritos a organizaciones más de carácter gremial que vecinal.

Técnicos de los municipio de Villamontes y Yacuiba coincidieron en manifestar que un efecto contraproducente de la Ley de Participación Popular es que acrecentó la visión asistencialista de las comunidades rurales que a partir de la implementación de dicha Ley reducen su accionar casi exclusivamente a demandar la atención del municipio en rubros que con anterioridad eran autogestionados por la propia organización comunal, especialmente en temas de educación y salud. Del mismo modo manifestaron que las OTB’s conocen muy bien sus derechos pero no así sus obligaciones.

En otra perspectiva de análisis, en lo que va del proceso de municipalización, los Gobiernos Municipales de la región chaqueña demostraron en los últimos años serios problemas de gobernabilidad. En Yacuiba en el periodo municipal anterior, es decir el que va de 1995 a 1999, se tuvo cinco alcaldes y varios de ellos con cuestionamientos por supuestos malos manejos económicos. En Villamontes en el anterior periodo hubo dos alcaldes y en lo que va del actual también se cambió esa autoridad en una oportunidad. En Caraparí en el anterior periodo hubo tres alcaldes y en el actual dos.

Entre Ríos es el municipio que mayor estabilidad demuestra, pues en el anterior periodo el Alcalde Municipal cumplió su periodo de cuatro años y en el actual se mantiene el elegido inicialmente. Este hecho es atribuido a que Entre Ríos es el municipio chaqueño más influenciado por la capital del departamento y en muchas oportunidades los pactos políticos que se realizan son parte de las negociaciones entre los partidos que dominan el escenario político de la ciudad de Tarija.

Este gran déficit de gobernabilidad es atribuido a la excesiva politización del proceso democrático municipal y al mayor rigor que asumen las disputas políticas en poblaciones pequeñas, donde lo político asume en muchas oportunidades matices muy personalizados y las coordenadas que rigen el accionar de los diferentes actores políticos no siempre están en relación con lealtades partidarias y tampoco con las directrices de los partidos en el ámbito nacional. Un ejemplo de ellos es que las alianzas que se propician para acceder al Gobierno Municipal o para deponer a través del voto constructivo a la autoridad de turno en muchas oportunidades contradicen rotundamente a los acuerdos nacionales, de ahí que no sea extraño ver en un mismo esquema a partidos de la oposición y del oficialismo de turno. Definitivamente la lógica local obedece a parámetros diferentes a los que guían la política nacional.

También se considera que la falta de experiencia y tradición en los nuevos esquemas de poder local atentan en contra de la gobernabilidad al existir todavía una inmadurez política e institucional en los principales actores de estos procesos.

En relación al impacto de la LPP en el avance de las mujeres es importante destacar que también fue la provincia O’Connor el municipio piloto en el departamento para la implementación de experiencias de planificación participativa municipal con perspectiva de genero. Ello tiene interesantes repercusiones en el movimiento de mujeres de la provincia y produce, entre otros resultados, que por ejemplo organizaciones de mujeres indígenas y campesinas identifiquen propuestas y demandas de cara al proceso electoral municipal de 1999, agenda que posteriormente es negociada con los candidatos y candidatas en un foro político abierto con el objetivo de que éstos firmen un compromiso de cumplimiento de las demandas en caso de convertirse en autoridades municipales. Resultado de ello es que diversas demandas de las mujeres son incorporadas a los Planes Operativos Municipales (POA´s) que si bien no se cumplen estrictamente abren espacios de participación y de gestión municipal para las mujeres de la provincia. En tanto que en el municipio de Yacuiba se crea un Servicio Legal Integral de apoyo a las mujeres y un Programa Municipal de la Mujer, en la perspectiva de institucionalizar políticas de género.

Estos avances, exiguos pero sin duda importantes, paradójicamente no se reflejan en el incremento de la participación política de las mujeres, pues el único municipio del Chaco que tuvo a una mujer como alcaldesa fue el de Caraparí en dos oportunidades, en tanto que la relación de concejalas que actualmente se encuentran en gestión es la siguiente:

Municipio de Yacuiba: tres concejalas

Municipio de Entre Ríos: una concejala

Municipio de Villamontes: dos concejalas

Municipio de Caraparí: ninguna consejala

Igualmente no existen representantes mujeres en los comités de vigilancia de las secciones municipales y tampoco ninguna mujer ocupa el cargo de Consejera Departamental.

Ya en una perspectiva histórica, los críticos a la LPP arguyen que el impacto de los recursos distribuidos en virtud a su vigencia en el departamento de Tarija es mínimo, debido a que la región solo posee el 4% de la población nacional y que en los criterios de redistribución no se toma en cuenta la magnitud de la contribución impositiva de la región, notablemente incrementada por el auge de la explotación hidrocarburífera. Sin embargo, en los niveles locales estos recursos, aunque evidentemente escasos, son valorados en consideración a que en el pasado inmediato los ingresos municipales era mínimos y en algunos casos casi inexistentes y que con una gestión adecuada éstos pueden servir para apalancar recursos de la cooperación internacional.

Ahora bien, sí es evidente que los recursos provenientes de la participación popular son mínimos en comparación a los ingresos que percibirá la región en su conjunto y particularmente el Chaco por concepto de regalías petroleras, de tal suerte que la población chaqueña y las autoridades locales están cifrando sus aspiraciones de desarrollo más en esos recursos que en los de participación popular. Este hecho sin duda tiene como consecuencia directa que la atención y las prioridades de los diferentes actores chaqueños en los dos últimos años hayan estado más dirigidas a negociar las condiciones de distribución de las regalías que al propio proceso de participación popular.

A su vez, esta disparidad en los montos de los recursos percibidos, vía municipios, por una parte, y a través de subprefecturas y corregimientos que responden a la Prefectura Departamental, por otra, está revitalizando la línea del ejecutivo en detrimento de lo municipal. Es posible prever en el futuro cercano una desvalorización de lo municipal, cuyas autoridades solo podrán acceder a recursos de las regalías a través de proyectos concurrentes con las subprefecturas y corregimientos, situación no normada sino librada a acuerdos circunstanciales con un alto grado de probabilidades de que no se cumplan, pues normalmente las adscripciones partidarias de las autoridades municipales no corresponden con las de la prefectura.

Los riesgos, en términos de visión de desarrollo y de gobernabilidad de la región saltan a la vista. Por una parte, es sabido que en el nivel municipal existe una más clara percepción de las demandas de la población debido a la cotidianidad de la relación del municipio con la sociedad y a las prácticas de participación que ya se han desarrollado en estos años de proceso de participación popular. De tal manera que integrar estas demandas de desarrollo en las prioridades de las subprefecturas y corregimientos será un gran desafío y que lamentablemente está librado a la voluntad política de los actores involucrados.

Por otra parte, esta parcelación de los recursos, cuyo destino de inversión está mediado por actores con diferentes grados de legitimidad e intereses -recordemos que los subprefectos y corregidores son nombrados por el Prefecto- limitara sin duda la posibilidad de encarar un proceso de desarrollo integral. A lo que se suma el hecho, como veremos luego con más detenimiento, que en virtud a las negociaciones llevadas adelante por los actores chaqueños y el ejecutivo departamental, los recursos de las regalías en los hechos serán divididos entre las tres secciones municipales del Gran Chaco en una relación del 15 % a cada una del total de los 45 % correspondiente a la provincia. En suma, en función a los recursos se está produciendo una doble ruptura, a nivel municipal entre subprefectura y municipio y, a nivel provincial, entre las tres secciones. Algo similar sucederá en O’Connor, la otra provincia chaqueña, pues ésta actualmente reclama para sí un tratamiento similar al resto de las secciones chaqueñas en la distribución de las regalías.

Finalmente, los mecanismos de control y fiscalización ciudadanos están casi exclusivamente circunscritos al esquema municipal, los Comités de Vigilancia, por ejemplo, no tienen ninguna competencia en la fiscalización a las subprefecturas y corregimientos. Esto sin duda plantea el desafío de optimizar los niveles de fiscalización de estas parcelas de poder prefectural ya sea fortaleciendo el Consejo Departamental y el Provincial, o creando, como proponen algunos actores departamentales y locales, Comités de Desarrollo Seccional.

Descentralización administrativa

Para las elites chaqueñas la descentralización siempre será insuficiente, pues las expectativas de autogobierno que tienen rebasan hasta las más agresivas propuestas descentralizadoras y se asoman más bien a una propuesta de corte federal. De ahí que el actual esquema de descentralización vigente en el país a partir de 1996 diste mucho de las aspiraciones de los actores chaqueños y que se encuentran plasmadas en una serie de anteproyectos de ley de descentralización administrativa generados en el proceso de discusión previa a la dictación definitiva de la norma vigente.

En este punto es importante destacar que el movimiento cívico tarijeño fue un actor fundamental en la generación de propuestas en los largos años de discusión que precedieron a la dictación de la actual Ley de Descentralización, y los cívicos chaqueños fueron parte activa de ese proceso. De ahí que el modelo de descentralización imaginado desde la región, que contemplaba entre otras medidas profundamente desconcentradoras del poder político, la elección directa por voto popular de los prefectos y los integrantes del Consejo Departamental, sea el parámetro a partir del cual hoy se mide y evalúa la descentralización vigente.

En una perspectiva crítica, en reiteradas oportunidades autoridades municipales y dirigentes cívicos manifestaron que antes de la descentralización sus demandas eran más viables de ser negociadas en La Paz que ahora en la Prefectura de Tarija, es probable que esa sea una exageración, sin embargo da cuenta de sentimientos negativos y de la relación de conflicto latente que aún rige las relaciones entre las provincias chaqueñas y el ejecutivo departamental.

Por otra parte, el rol del Consejo Departamental es escasamente valorado, primero porque es considerado un instrumento de la Prefectura Departamental que por la poca claridad de sus funciones no realiza ninguna labor efectiva de fiscalización y, segundo, porque se considera que carece de representatividad. Esto último debido fundamentalmente a que la totalidad de la provincia Gran Chaco posee solo dos consejeros, uno por población y otro por territorio, lo que no corresponde con las tres secciones municipales existentes. Para subsanar esta limitación se llegó a un acuerdo en virtud al cual se establece que el consejero por población corresponderá siempre a Yacuiba, por tratarse de la sección municipal más poblada, en tanto que el designado por territorio tendrá un carácter rotativo entre Caraparí y Villamontes. Sin embargo, por tratarse de un acuerdo sin respaldo legal está sujeto a las negociaciones políticas entre los partidos que eventualmente conformen los tres consejos municipales, quienes a convocatoria de la Sub Prefectura de Yacuiba deben viabilizar su elección. Actualmente Villamontes argumenta que por manejos políticos no se está cumpliendo el acuerdo y que está sección no tiene un consejero, pues los actuales corresponden a Yacuiba y Caraparí.

En tanto que la provincia O’Connor, si bien posee un consejero por territorio, el rol de éste es igualmente cuestionado por la falta de claridad en sus funciones. Además no se perciben los beneficios de sus gestiones y han existido conflictos en su nombramiento, al extremo que la provincia en la actual gestión del Consejo Departamental, por un largo espacio de tiempo carecía de esta representación.

Los últimos acuerdos logrados entre el Chaco y el Gobierno Departamental, respecto a la forma de distribución de las regalías petroleras, si bien pusieron en evidencia las carencias de institucionalidad que existen en el Gran Chaco, también sirvieron para cuestionar el rol del Consejo Departamental y particularmente de los consejeros de las provincias chaqueñas. Considerando que por sus características este ente departamental no podrá cumplir con las funciones de fiscalización y menos asumir un rol rector en la planificación del desarrollo. Ello está motivando, como apuntamos anteriormente, a la creación de Consejos Seccionales de Desarrollo y el fortalecimiento del ya constituido Consejo Provincial de Desarrollo del Gran Chaco. De tal suerte que hacia el futuro, de no mediar una reforma legal que amplié las competencias y de mayor legitimidad al Consejo Departamental, se visualiza que su rol tendrá, en el mejor de los casos, un carácter más difusamente departamental que de nexo con las provincias y secciones y por ende con una incidencia más directa en políticas de desarrollo de esas instancias político administrativas.

Finalmente, las subprefecturas y corregimientos no están ajenos al clima de ingobernabilidad que se presenta en los municipios chaqueños, los cambios de estas autoridades en las Capitales de provincia como Yacuiba y Entre Ríos, así como de los Corregidores Mayores en Villamontes y Caraparí, están a la orden del día. La razón de esta inestabilidad es atribuida a los frecuentes cambios de prefectos que experimentó el departamento de Tarija siguiendo la peculiar lógica de distribución de cuotas partidarias que implemento la coalición de partidos que acompañó la gestión del presidente Bánzer.

A raíz de que estas autoridades no son elegidas por el voto popular sino nombradas por los Prefectos, los subprefectos y corregidores viven un verdadero conflicto de lealtades, pues por una parte deben responder al poder departamental que los nombro, pero también a su región. Este conflicto se hace evidente en los momentos de crisis en la relación de las provincias chaqueñas con la capital del departamento, especialmente en lo que se refirió al delicado tema del porcentaje de participación en las regalías petroleras o en el tratamiento a problemas que alcanzaron altos niveles de conflictividad como el caso de la toma de tierras por parte del movimiento de los campesinos sin tierra.

Otro aspecto que limita los alcances de la descentralización es la escasa coordinación que existe entre el nivel ejecutivo (Sub prefectura y Corregimientos Mayores) y los gobiernos municipales de las secciones, falta de coordinación que se agudiza cuando estas instancias locales están en manos de diferentes partidos políticos.

Es importante puntualizar que con la nueva dinámica económica que está viviendo la región chaqueña y en virtud a los consensos que se lograron en las negociaciones entre los representantes cívicos y las autoridades departamentales en torno al manejo de los recursos provenientes de las regalías petroleras, como se indico con anterioridad, las subprefecturas y corregimientos cobraran una renovada importancia, pues por mandato de la Ley son justamente ellas las encargadas de manejar esos recursos.

Los términos de los acuerdos logrados en torno al monto y mecanismos de distribución de las regalías a la región chaqueña son, resumidamente, los siguientes:

La Prefectura del Departamento reconoce y se compromete operativizar el 45 % del 11% que le corresponde al departamento en favor de la Provincia Gran Chaco.

En virtud a un acuerdo entre las tres secciones municipales ese 45 % debe ser distribuido en forma igualitaria, es decir un 15 % a cada una 1. En este punto se establece que está distribución se hará efectiva en base a “una ley financial” que determina las inversiones priorizadas por cada sección, de no ser así, los recursos tendrían que ser utilizados en proyectos que involucren a las tres secciones. Sin embargo, se cuestiona la efectividad real de este mecanismo y se considera que finalmente lo que acontecerá será una distribución llana y simple, dificultando la realización de proyectos de un impacto mayor que rebase los limites de una sección.

En el esquema definido, son las Subprefecturas y los Corregimientos Mayores los que rinden cuentas de las transferencias de los recursos directamente a la Prefectura que por Ley es el custodio de los recursos departamentales. Para poder hacer efectivo este mecanismo de distribución la prefectura aprovechó el margen que le brinda la ley para hacer transferencia de recursos sin cargo a una partida aprobada de la Ley Financial sino a cargo de un cuenta documentada cuya rendición deberá regresar en el término de 60 días como lo establece las normas vigentes. En ese plazo la subprefectura y los corregimientos deberán aplicar esos recursos en partidas aprobadas en la ley financial. Si en los sesenta siguientes días no se ejecutan esos recursos la Prefectura tiene la potestad de interrumpir el flujo financiero a la sección correspondiente.

Este nuevo mecanismo de distribución de los recursos de las regalías, vigente a partir del segundo semestre del año 2001, en un primer momento está evidenciando una notable debilidad institucional en las subprefecturas y corregimientos de las secciones municipales, quienes demuestran una muy baja capacidad de ejecución, lo que están ocasionando que importantes cantidades de recursos frescos estén inmovilizados en las cuentas bancarias. Esta situación, de no resolverse en el corto plazo, se acrecentará en las futuras gestiones, pues solo para el 2002 ya se tienen presupuestados a nivel departamental 25 millones de dólares por concepto de regalías en comparación a los 12 millones de la presente gestión.

Con este fin las prefecturas y corregimientos están implementando unidades de planificación en medio de grandes dificultades, pues contrariamente a los municipios, estas entidades no poseen una tradición de planificación debido a que en el esquema anterior a la Ley de Descentralización estas tareas eran competencia de la Corporación de Desarrollo de Tarija (CODETAR) y en los hechos, luego de la eliminación de las corporaciones, no hubo una transferencia de la experiencia institucional lograda por estos entes hacia las prefecturas y corregimientos. Estos últimos se limitaron a heredar la infraestructura pero no capacidades y experiencias. Sin embargo, de alguna manera los municipios sí fueron los receptores de esa experiencia, transferida gracias a que ex funcionarios provinciales de las corporaciones en muchas ocasiones pasaron a formar parte de los cuerpos técnicos de las alcaldías.

En las negociaciones que precedieron al acuerdo antes citado, la Prefectura Departamental proponía una figura en virtud de la cual el uso de los recursos debería ser planificado por el Consejo Provincial de Desarrollo del Gran Chaco, donde están representadas las subprefecturas y los corregimientos, además de los actores locales más importantes, incluidos los municipios. En tanto que la distribución misma de los recursos, siempre siguiendo la propuesta prefectural, debería hacerse en base a criterios básicos como población, ubicación de los campos petrolíferos que generan las regalías e índices de pobreza. Pero finalmente esta propuesta fue desechada por los representantes cívicos del Gran Chaco.

Sin duda el contenido de los acuerdos antes citados tendrá una gran repercusión en el curso del desarrollo de la región y de alguna manera modelará lo escenarios futuros, institucionales y políticos, por un largo plazo, veinte años según los actuales contratos de aprovechamiento de los hidrocarburos y de acuerdo a las proyecciones estimadas en base a las reservas existentes podrían extenderse a cuarenta. En una primera evaluación se puede pronosticar que se acrecentarán las dificultades en la perspectiva de hacer del Chaco una región articulada y con una visión de futuro común, ello en la medida en que la agenda de las organizaciones e instituciones chaqueñas se volcará a un nivel seccional, en detrimento de lo provincial y regional.

Por otra parte, estos recursos, cuantiosos para una región con muchas carencias, solo tendrán incidencia en lo municipal cuando existan proyectos concurrentes entre las subprefecturas y corregimientos con los gobiernos municipales, situación que no está normada por la Ley sino librada a la voluntad política de los actores locales que por el alto nivel de disputa política, no solo entre diferentes partidos sino también al interior de éstos, difícilmente llegarán a acuerdos.

Además, la modalidad de distribución de los recursos, que no consideran la densidad poblacional de las secciones, generará con seguridad grandes disparidades. Por ejemplo, Caraparí, que según el censo de 1992 apenas rebasaba los siete mil habitantes, recibirá la misma cantidad de recursos que Yacuiba, que para ese entonces ya estaba cerca de los cincuenta mil y con un índice de crecimiento demográfico muy por encima de las demás secciones municipales chaqueñas y uno de los más altos del país.

Por su parte, la provincia O’Connor está demandando que, una vez que los campos petroleros en su territorio entren en la fase de producción, se le asigne un trato similar al dado a la provincia Gran Chaco, es decir percibir el 45 % de las regalías, aunque todavía no se ha consensuado los mecanismos para operativizar las inversiones.

Sin embargo, autoridades municipales y dirigentes cívicos chaqueños, principalmente motivados por la constatación de la escasa capacidad de gestión de las sub prefecturas y corregimientos, están comenzando a poner en la agenda de discusión regional la posibilidad de que los recursos de las regalías sean municipalizados, es decir que los municipios seccionales asuman la responsabilidad de las inversiones de acuerdo a sus competencias y que sean las dependencias seccionales y provinciales del ejecutivo departamental las que generen proyectos concurrentes con los municipios para las obras de alcance provincial y no a la inversa, como actualmente está definido.

Los argumentos que se están manejando a favor de la municipalización de las regalías, entre otros, son:

los mecanismos de control ciudadano están dirigidos hacia el municipio y no así hacia las subprefecturas y corregimientos;

los municipios, pese a sus limitaciones, están más institucionalizados y poseen mayor capacidad de gestión;

por su cercanía con la población local, los municipios son más sensibles a las demandas ciudadanas;

las autoridades municipales poseen mayor legitimidad que los sub prefectos y corregidores debido a que son elegidos por el voto popular, en tanto que las autoridades del ejecutivo son nombradas por el Prefecto que a su vez es designado por el Presidente de la República, lo que entraña, además, un mayor riesgo de uso político de los recursos.

Esta propuesta, que como indicamos está progresivamente ganando más adeptos, tiene como principal obstáculo la actual normativa, pues según ésta las regalías están bajo la responsabilidad del ejecutivo departamental. Frente a ello se plantea la necesidad de modificar la Ley o crear normas de excepción que puedan viabilizar esta demanda.

En tanto la reforma legal demandada prospere y avizorando las dificultades que con seguridad se encontrarán por esa vía, se está discutiendo, como lo indicamos con anterioridad, la posibilidad de crear Consejos Seccionales de Desarrollo que asuman el rol de monitorear el proceso de planificación del desarrollo en las secciones, propiciar proyectos concurrentes entre las subprefecturas y corregimientos con los Gobiernos Municipales y realizar labores de fiscalización. A su vez estos consejos seccionales se articularían en el Consejo Provincial de Desarrollo del Gran Chaco en la perspectiva de consensuar inversiones de impacto provincial.

Capitalización de las empresas públicas

Contrariamente a lo que sucede en otras regiones del país en el Chaco existe cierta actitud más benévola para con la capitalización de las empresas públicas, ello en razón de los beneficios que traerán aparejadas las inversiones en el sector hidrocarburos, pero también debido a que la primera experiencia que se conoció en la región de transferencia de propiedad estatal a manos de actores privados fue vía el modelo clásico de privatización, concretamente de la Fábrica de Aceites de Villamontes que culminó en un fracaso rotundo, pues esta factoría fue desmantelada y los activos restantes están actualmente hipotecados en el sistema bancario nacional.

Sin embargo, el mayor cuestionamiento que se sostiene en contra de la capitalización, en lo que respecta a los yacimientos de gas, es que este proceso no contó con la participación de los actores locales y también se considera que el precio de venta del gas a Brasil está por debajo de su valor real. Igualmente se cuestionan las condiciones en las cuales se negociaron las concesiones con las empresas petroleras, pues en virtud a las nuevas disposiciones los consorcios internacionales se llevan el 82 % de las utilidades, en tanto que el 18 % restante es repartido de la siguiente manera: 11 % por concepto de regalías departamentales, el 1 % para el Fondo de Compensación para Beni y Pando y el restante 6 % para el Tesoro General de la Nación (TGN) que actualmente en gran parte es destinado al mantenimiento de YPFB.

Un argumento en contra de la capitalización, en reiteradas oportunidades manifestado por diversos actores locales entrevistados, está referido al impacto ambiental de las actividades petroleras, muchos creen que el balance final de la actividad petrolera será negativo para el Chaco justamente porque los saldos ambientales serán superiores a los beneficios logrados.

El impacto que están causando las actividades de exploración, explotación y transporte de los hidrocarburos en la región y particularmente en los territorios indígenas, es de grandes dimensiones. La apertura de brechas, continuas explosiones, tránsito permanente de equipo pesado, despido de desechos tóxicos, etc. están afectando el hábitat de diversas especies animales que tradicionalmente servían de sustento para las comunidades indígenas. Del mismo modo el vertido de residuos tóxicos en cursos de agua está profundizando la contaminación del río Pilcomayo, principal fuente de agua y de recursos piscícolas para las poblaciones ribereñas. Recordemos que las comunidades indígenas, particularmente el pueblo weenhayek, debido a que no practican la agricultura, poseen como principal estrategia económica la comercialización de peces del Pilcomayo, los que también constituyen su principal fuente alimenticia. Asimismo la apertura de brechas para el transito de vehículos y la construcción de ductos ocasionan el talado de superficies considerables de bosque nativo, especialmente de especies que sirven para el alimento y la elaboración de enceres y artesanías de las comunidades, labor de la que mayormente se ocupan las mujeres indígenas.

Frente a esta situación, las comunidades locales, especialmente las indígenas, están buscando la forma de negociar acuerdos con las empresas petroleras destinados a lograr la mitigación de los impactos sociales y ambientales resultantes de las actividades desarrolladas por éstas. Debido a la debilidad del Estado y sus reparticiones departamentales y provinciales, estas negociaciones se están realizando en el marco de una absoluta desigualdad y no se sujetan a los planes de desarrollo de las comunidades indígenas sino a prebendas (dotación de juegos deportivos u otro tipo de materiales de recreación) canalizadas por algunos dirigentes. Del mismo modo las actividades de las empresas no son fiscalizadas de manera permanente a la luz de la normativa ambiental vigente en el país.

Las instituciones cívicas de la región y también las organizaciones indígenas en reiteradas oportunidades manifestaron que si bien están de acuerdo con la explotación de los recursos naturales del subsuelo, estas actividades deberían sujetarse a las normas ambientales vigentes y deberían contemplar compensaciones por los impactos negativos que inevitablemente traen aparejados este tipo de actividades. Poniendo en la agenda regional la necesidad de definir políticas y crear una conciencia de responsabilidad social del sector empresarial vinculado a este tipo de actividades, pues como indica Francisco Sabatini “Los proyectos de desarrollo deberán integrar a su función de costos los impactos negativos que causen a las comunidades locales. En términos más generales, la empresa moderna se ve enfrentada cada vez más a la necesidad de incluir el desarrollo local y la protección del medio ambiente entre sus funciones sociales, que se suman a las tradicionales de crear empleo y riqueza” 2.

Igualmente la capitalización de ENTEL es cuestionada debido a que la empresa capitalizadora, con la finalidad de optimizar sus inversiones, desmontó la oficina de Villamontes concentrando toda la parte administrativa en la ciudad de Yacuiba, lo que ocasionó el despido de trabajadores y la movilización de recursos que implicaba la presencia de esa empresa en aquella localidad. Aunque se reconoce que producto de la capitalización de la empresa de telecomunicaciones el servicio mejoró en su calidad y cobertura al extenderse hacia gran parte del área rural chaqueña.

2. Elites, actores sociales y conflictos

Las elites chaqueñas

La formación de las elites chaqueñas está estrechamente ligada a la constitución histórica de la región. Socialmente son producto de las primeras migraciones y en lo económico su origen está en la ganadería, combinada con actividades extractivas, particularmente forestales 3.

No se trata, como en otros casos, de elites que se hacen primordialmente al amparo del Estado, sino en virtud a su ausencia. En efecto, las elites chaqueñas pertenecientes a las familias tradicionales de la región, si bien antes del advenimiento de las reformas al Estado, particularmente de la democratización de los municipios, detentaban de una manera casi “natural” el poder local, el fundamento de su acumulación económica lo encuentran en la disposición prácticamente libre de las tierras, los recursos renovables y, en muchos casos, de una mano de obra solo nominalmente asalariada.

Las reformas al Estado Nacional, particularmente la municipalización vía Participación Popular y en alguna medida la descentralización administrativa, impactan sobre el dominio absoluto de las elites chaqueñas, al abrir espacios de participación a otros actores sociales que les disputan las parcelas del poder político.

Como una forma de retener el poder político, las elites chaqueñas asumen una doble estrategia, por una parte el copamiento de los partidos políticos que a través de las elecciones, sobre todo municipales, se convierten en los principales intermediarios entre la sociedad y el Estado; y por otra parte mediante la captación de liderazgos provenientes de sectores emergentes y que no pertenecen a los sectores elitarios tradicionales.

Las elites chaqueñas se caracterizan por ser conservadoras y no muy permeables a cambios que alteren su sistema de vida. Ven a la migración de ciudadanos del interior del país, especialmente de quienes provienen del norte, un peligro para sus intereses. Este temor a lo diferente en muchas ocasiones es disfrazado con argumentos que pretenden algún sustento racional como aquel que el Chaco es un ecosistema muy frágil y por lo tanto no es posible desarrollar actividades económicas de gran escala o poblarlo más de lo que ya está. Si bien, en el argumento sobre la fragilidad del ecosistema chaqueño existe un fondo de verdad, aparentemente lo que preocupa a las élites chaqueñas no es la preservación del medio ambiente, como en la realidad lo demostraron históricamente, sino más bien el hecho de ver cuestionados sus mecanismos tradicionales de manejo del poder.

Si bien las características descritas con relación a las elites chaqueñas pueden ser generalizadas, existen algunas diferencias entre las de Yacuiba y el resto del Chaco tarijeño. En efecto, las elites de Villamontes, Caraparí y Entre Ríos son más provincianas y vinculadas a una economía y forma de vida con características más rurales, en tanto que las de Yacuiba, además de poseer mayor peso político, por sus vinculaciones a Santa Cruz y la Argentina, tienen visiones e intereses diferentes ya que sus nociones de modernidad están estrechamente ligadas a esos modelos.

Un sector social que emergía con mucha fuerza, al extremo de comenzar a disputar espacios de poder a las elites chaqueñas tradicionales, fue el conformado por los comerciantes exitosos provenientes del norte del país, quienes en el camino de afianzar su poder económico comenzaban a buscar representación política, sin embargo este proceso quedo trunco debido a la espectacular declinación de la actividad económica en Yacuiba que se basaba en el comercio con la Argentina, ello debido a medidas proteccionistas impuestas por el gobierno del país vecino que al ver seriamente amenazada su industria nacional por el masivo ingreso de productos provenientes de Bolivia implemento una serie de restricciones al flujo comercial proveniente de Yacuiba.

Es importante resaltar que durante el auge del comercio con la Argentina las elites chaqueñas no ingresaron, con contadas excepciones, a esta actividad, hecho que es atribuido a la falta de experiencia y de la visión necesarias en este tipo de actividades.

Sin duda, el auge económico que está experimentando el Chaco en razón a las regalías petroleras tendrá también un impacto directo en la reconfiguración del poder regional, no solo por la presencia de nuevos actores organizados que cambiarán el mapa social de la región, sino también por la mayor disputa por el poder local que con seguridad sucederá. Hasta hace poco tiempo ser corregidor en una de las secciones era prácticamente intrascendente y las disputas estaban mayormente fincadas en el espacio municipal, hoy estas instancias del ejecutivo departamental, en virtud a los recursos que manejarán, son el espacio de poder más importante y por lo tanto objeto de mayor disputa.

Actores sociales “tradicionales”

Las grandes reivindicaciones regionales del departamento de Tarija están estrechamente ligadas al accionar del movimiento cívico que históricamente se articuló en el Comité Cívico Pro Intereses de Tarija 4, quien a su vez propició la estructuración de comités cívicos provinciales. Por las características de marginación de la región chaqueña los comités cívicos en esta área del departamento adquirieron un mayor protagonismo en relación a las otras provincias tarijeñas.

La relación entre el Comité Cívico Departamental y los de las provincias chaqueñas tampoco estuvo exenta de conflictividad. En efecto, en el pasado inmediato las provincias, especialmente las del Chaco, pugnaron por una mayor presencia en el Directorio del Comité Departamental cuya Asamblea de Instituciones, máximo órgano de gobierno del ente cívico, se vio en la obligación de crear una segunda vice presidencia para las provincias cuya principal responsabilidad es atender las demandas de éstas.

Un hito importante en el desarrollo del movimiento cívico chaqueño ocurre en 1983 cuando producto de una serie de movilizaciones se logra el reconocimiento del derecho al 45% de las regalías producidas por los campos explotación hidrocarburífera ubicados en esa región. También por esos años estas entidades cívicas son las gestoras del célebre Pacto del Quebracho, en virtud al cual por primera vez emerge una propuesta que en cierta medida articula a todas las provincias del Chaco boliviano en torno a la iniciativa de crear un décimo departamento en el país, que, como veremos más adelante, con el transcurso del tiempo lejos de fortalecerse como demanda termina convirtiéndose en un instrumento de presión en las frecuentemente conflictivas negociaciones entre las provincias y las diferentes instancias del poder ejecutivo, tanto en sus niveles departamentales como nacionales.

Por sus características, constituido en base a representaciones corporativas y por tanto más citadino que rural, los comités cívicos chaqueños casi siempre cumplieron las funciones de un espacio de articulación y representación de los intereses de las elites locales de las provincias chaqueñas, que en los momentos de conflicto tuvieron la capacidad de convocar tras de sí a gruesos sectores de la sociedad chaqueña. Apelando para ello al ya clásico discurso de la marginalidad y el “maltrato” de la que es objeto la región por parte de las autoridades gubernamentales.

En tanto que el sector campesino de la región chaqueña está foralmente adherido a la Federación Especial de Trabajadores Campesinos del Gran Chaco y a la Central Provincial de O’Connor, que poseen a su vez Sub Centrales y sindicatos comunales. Sin embargo, especialmente en el pie de monte y la llanura chaqueña, no existe una tradición organizativa campesina muy arraigada y el funcionamiento de las instancias sindicales es muy eventual.

La escasa vigencia de las organizaciones campesinas en la región chaqueña obedece a una serie de factores, entre los que se destacan, en el caso de llanura chaqueña, por ejemplo, el hecho de que existe una baja densidad poblacional y mucha dispersión, los campesinos de esa zona mayormente son “puesteros” 5 que no se encuentran organizados. En los últimos tiempos, en el pie de monte y el sub andino, se está viviendo un proceso de reorganización sindical motivado por la necesidad dictada por la Ley INRA de sanear las tierras poseídas por los campesinos y también, en aquellos lugares donde convive población campesina con indígena, como una reacción al fortalecimiento de las organizaciones indígenas que gestionan la titulación de Tierras Comunitarias de Origen (TCO´s) e implementan planes de manejo de los recursos naturales, situación que crea conflictos particularmente en aquellos casos en los que se produce un uso competitivo de los recursos, especialmente tierra, caza y recolección.

Del mismo modo, en el Chaco no existe una tradición de larga data de organización de los productores, de hecho los únicos productores tradicionalmente organizados han sido los ganaderos que poseen una estructura departamental, provincial y filiales locales, especialmente en la llanura chaqueña donde abundan los puestos ganaderos. El rol de las asociaciones de ganaderos es cuestionado en los últimos tiempos, pues se considera que lejos de contribuir al desarrollo productivo de sus afiliados simplemente sirve como un mecanismo para la tramitación de recursos, no siempre con éxito, para mitigar las anuales situaciones de emergencia frente a la sequía, que en el caso del Chaco, especialmente de la llanura, ya no puede ser considerada como una contingencia sino como una característica del ecosistema y que como tal debería ser enfrentada.

En Yacuiba la Asociación de Ganaderos del Chaco (ASOGACHACO) jugó un rol central en contra del movimiento de los sin tierra, de hecho fue la base sobre la que se constituyó el “Comité de Defensa de la Propiedad Privada”.

Por otra parte, en el último tiempo han surgido diversas asociaciones de productores motivadas por el accionar de ONG´s o proyectos de cooperación internacional que demandan la agrupación de los productores para que puedan ser beneficiados de sus programas, es el caso de APROCABAR (Asociación de Productores y Comunidades Agrícolas Bajo Riego) que congrega a productores de la región del piedemonte en Villamontes. Otra iniciativa importante de articulación de los productores chaqueños es la que está siendo gestionada por las comunidades guaraníes de la provincia O’Connor quienes conformaron cooperativas de servicios productivos y comercialización comunitaria especialmente entre quienes se dedican al cultivo del maíz. Entre las mujeres guaraníes productoras de artesanías de palma está surgiendo una asociación con el objetivo de buscar mercados y mejorar sus condiciones productivas.

Estas nuevas asociaciones de productores están naciendo con una visión empresarial renovada, con asomos de responsabilidad social y ambiental muy interesantes, y con una gran preocupación por innovar en base a las particulares características ecológicas de la región. Algunas de ellas participan activamente en intercambios con productores de otras áreas del Gran Chaco Americano, especialmente del Chaco Central paraguayo. Del mismo modo en el sector ganadero se puede evidenciar asomos interesantes de modernizar el sistema tradicional de manejo del ganado, debido fundamentalmente a que se está operando un recambio generacional en el sector.

En Villamontes, junto a la Federación de Ganaderos del Chaco (FEGACHACO), la Tercera División del Ejército, acantonada en ese municipio, juega un rol central en la vida social de esa localidad. La importancia que la población local otorga a los militares en la vida cotidiana villamontina es sin duda una herencia de la guerra del Chaco, pues recordemos que Villamontes juega un rol fundamental en la contención del avance de las fuerzas paraguayas y a lo largo de los años que duro la contienda es un punto estratégico de operaciones y por tanto con gran presencia de las tropas bolivianas. Por su parte el ejército en el último tiempo, a iniciativa del Ministerio de Defensa Nacional, participa en acciones de servicio social en la perspectiva de contribuir al desarrollo regional.

La emergencia de nuevos actores en el escenario chaqueño

La decadencia del comercio en la ciudad de Yacuiba por una parte y, por otra, la perspectiva de condiciones económicas más favorables, resultado de las inversiones de los recursos provenientes de las regalías petroleras, están haciendo ver a muchos al Chaco como un destino atractivo para la migración. Así, en los dos últimos años se han asentado en la Primera Sección, Yacuiba, numerosas familias provenientes de la región occidental del país, especialmente de Potosí y Chuquisaca 6.

El nivel de conflictividad que produjeron los asentamientos de los migrantes y el rechazo activo del que fueron objeto por parte de ganaderos locales, motivó la rápida organización de éstos y la inmediata búsqueda de representación institucional que pueda encarar la defensa de los asentamientos y buscar su legitimidad social y legal. Ello se tradujo en la constitución del movimiento de los campesinos “Sin Tierra” y como reacción del lado de los sectores ganaderos la organización del “Comité de Defensa de la Propiedad Privada”.

Por constituir el Movimiento de Campesinos Sin Tierra (MST) un fenómeno social atípico en la tradición del movimiento campesino boliviano y por el poco tiempo transcurrido desde su irrupción en el escenario nacional y regional no existen trabajos de investigación que hayan abordado con cierto detenimiento el tema, de tal suerte que la información que se posee en muchos casos es contradictoria y dependerá mucho de quién la brinda.

Sin embargo, es posible afirmar que el movimiento se encuentra en vías de consolidación y en junio de 2001 auspició el “Primer Encuentro Nacional del Movimiento de Campesinos Sin Tierra de Bolivia” y en octubre del mismo año su primer congreso nacional en Yapacaní, lo que nos da cuenta de que este fenómeno inicialmente circunscrito a la primera sección de la provincia Gran Chaco está logrando un progresiva expansión a nivel nacional. Otro indicador en ese sentido es que el principal dirigente del movimiento es actualmente miembro del Comité Ejecutivo de la Confederación Sindical única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB).

Mucho se ha discutido sobre la real conformación social del MST, sus detractores afirman que en su mayoría se trata de comerciantes de Yacuiba y San José de Pocitos, sin embargo nunca pudieron probar sus aseveraciones. Objetivamente es posible afirmar que el movimiento está estructurado por campesinos chaqueños empobrecidos y que hasta hace poco dependían de las haciendas ganaderas de la zona, migrantes provenientes de la región occidental del país, en un numero muy reducido indígenas guaraníes y probablemente algunos ex comerciantes informales desocupado producto de la crisis del comercio con la Argentina.

La modalidad que adoptó el MST para el logro de sus objetivos es la toma de tierras con el argumento de que se trata de latifundios abandonados. Una vez realizada la toma de tierras se instaura en ellas los “núcleos”, nivel básico dentro de la estructura del movimiento, y se procede al desmonte y chaqueo para la habilitación de campos de cultivo.

La reacción de algunos sectores de la sociedad regional chaqueña y particularmente de los ganaderos y supuestos propietarios de las tierras en conflicto ha sido el rechazo activo que en momentos de exaltación llegó al enfrentamiento abierto. Apelando para ello frecuentemente a un discurso intolerante y con asomos de xenofobia.

Actualmente, en virtud a un acuerdo logrado entre el MST y las autoridades gubernamentales el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) está realizando el saneamiento legal de las tierras de la provincia con la promesa de que las áreas identificadas como fiscales y aquellas que no cumplan con la función económica y social estipulada por la Ley serán concedidas a favor de los núcleos del MST. Sin embargo, el progreso del proceso de saneamiento es muy lento, no exento de conflictos y a más de un año de iniciado se estima que apenas se avanzó en un 10 %.

Sin duda la irrupción del movimiento sin tierra evidencia dos realidades latentes en el Chaco, por una parte la injusta distribución de tierras vigente y, por otra parte, la realidad de la creciente migración proveniente de la región andina de nuestro país que como es conocido está sufriendo una grave crisis en su sistema productivo agrario. De alguna manera, la composición social del MST, también da cuenta de la dura realidad de exclusión social que se viven en el Chaco de estos días, pues justamente en el movimiento convergen los excluidos del sistema social, económico y político imperante en nuestro país: migrantes del norte, campesinos empobrecidos y, aunque en muy baja proporción, los indígenas chaqueños.

Sin embargo, es importante destacar que si bien el Chaco ha sido tradicionalmente un área receptora de flujos migratorios, recordemos que en esencia es así como se configura la región desde los primeros años del siglo pasado, en las últimas décadas también se convirtió en una región de expulsión de población, especialmente de profesionales calificados que en busca de fuentes de trabajo se ven forzados a migrar hacia la capital del departamento, pero sobre todo a Santa Cruz. De alguna manera este fenómeno comenzó a ser revertido a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y la revalorización que experimentan los municipios que comienzan a demandar profesionales para las nuevas funciones técnicas que les corresponde desarrollar. La nueva dinámica económica generada por las regalías sin duda acentuará esta tendencia.

Del mismo modo, en los últimos cinco años, resultado de las reformas institucionales operadas en el país, especialmente las propiciadas por la Ley de Participación Popular y la emergencia del movimiento indígena en el oriente del país, vía Confederación Indígena del Oriente y el Chaco Boliviano 7 (CIDOB) se produjo un proceso de organización y estructuración de reivindicaciones muy dinámico en el mundo indígena chaqueño.

Como producto de ello, actualmente los pueblos indígenas del área chaqueña en el ámbito comunal se encuentran organizados en Capitanías, las cuales a su vez responden a estructuras zonales, departamentales y nacionales. Así, los guaraníes, tanto del Itika Guasú como de Yacuiba, están congregados en la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG).

Los guaraníes del área han desarrollado, paralelamente a la organización tradicional, una estructura funcional al desarrollo integral de las comunidades denominada PISET (Producción, Infraestructura, Salud, Educación y Territorio) con responsables comunales y zonales por cada uno de los rubros indicados.

Las comunidades weehenayek y tapiete están aglutinadas en la Organización de Capitanías Weehenayek y Tapiete (ORCAWETA) en la provincia Gran Chaco del departamento de Tarija. Entre los weehenayek existen también organizaciones de pescadores que comparten una sola red y un área determinada del río Pilcomayo para el desarrollo de sus actividades.

A su vez, las organizaciones regionales de los pueblos indígenas chaqueños en el ámbito nacional se encuentran adscritas a la Confederación Indígena del Oriente y el Chaco Boliviano (CIDOB) con sede en la ciudad de Santa Cruz. A partir de 1998, en el marco de la CIDOB, se ha propiciado la estructuración de la Comisión de Pueblos y Comunidades Indígenas del Chaco Boliviano (CPI-CHACO) con la finalidad de asistir de manera directa a los pueblos indígenas chaqueños y propiciar su articulación con otros pueblos indígenas a nivel del Gran Chaco Americano (Argentina y Paraguay).

En el último año también se ha constituido el Consejo de Capitanes del Chaco Tarijeño en la perspectiva de articular a las organizaciones indígenas de la región que encuentran entre otras motivaciones fundamentales para su organización a nivel departamental las amenazas que implica las intensas actividades de las empresas petroleras en los territorios indígenas.

Sin embargo, a pesar de estos importantes avances, las organizaciones indígenas están encontrando muchas dificultades para articularse a los procesos regionales suscitados por la nueva dinámica económica y social que vive el Chaco. Ello debido a que tradicionalmente los pueblos indígenas y sus organizaciones fueron excluidos de la participación en instancias de toma de decisiones a nivel local y departamental.

El argumento central de los indígenas para ser beneficiarios de los recursos provenientes de las regalías está dado por el hecho de muchos de los campos en actual producción se encuentran precisamente en territorios demandados por ellos y también fundamentan que si existe población originaria chaqueña esa es justamente la indígena 8. Este argumento pone en duda uno de los principales fundamentos de las elites chaqueñas que pretenden establecer sus derechos, en contra de los migrantes recientes, justamente en el supuesto carácter originario, chaqueño obviamente, de su procedencia 9.

Finalmente, diversas experiencias de emergencia ambiental que vivió el Chaco, como ser las situaciones de conflicto emergentes de la explotación petrolera o la grave contaminación del río Pilcomayo, motivaron el surgimiento de organizaciones y proyectos conservacionistas.

Del mismo modo, estas preocupaciones ambientales se han convertido en el último tiempo en generadoras de movilizaciones sociales, especialmente en los casos más notables de conflicto ambiental. Un ejemplo de ello fueron las movilizaciones en torno a la contaminación del río Pilcomayo que alcanzó su máximo nivel de notoriedad cuando la ruptura del dique de colas de San Antonio en Potosí descargó sobre afluentes del Pilcomayo 300 toneladas de desechos provenientes de la explotación minera. Igualmente se suscitaron importantes movilizaciones en contra de concesiones forestales consideradas ilegales.

Otro hecho que motivó la movilización de las organizaciones civiles en defensa del medioambiente fue el caso del incendio del pozo Madrejones en las cercanías de Yacuiba que ardió por espacio de seis meses con severas consecuencias para el medioambiente y la población local. Estas situaciones de conflictos ambientales dieron origen organizaciones civiles en defensa del medio ambiente, entre otras a los foros provinciales de medioambiente y desarrollo, promovidos por el Foro Boliviano sobre Medioambiente y Desarrollo (FOBOMADE).

Todos somos chaqueños, pero…

Hasta ahora el movimiento regional chaqueño ha tenido la capacidad de mostrarse ante el departamento y el país como algo compacto y homogéneo. De ahí que se encuentre muy difundida en el país la creencia de que las recurrentes amenazas de separación de las provincias chaqueñas con la finalidad de constituir un nuevo departamento tienen cierto asidero en la realidad. Sin embargo, como se ha demostrado en los últimos años, detrás de esa aparentemente férrea unidad se esconden una serie de disensos y conflictos puestos elocuentemente de manifiesto en el último tiempo en el Chaco tarijeño, situación que sin duda se acrecentaría si en la práctica se trataría de constituir un nuevo departamento. Las aspiraciones de liderazgo entre las elites de las provincias y aún secciones municipales chaqueñas, son muy claras, particularmente en Tarija y Santa Cruz.

Yacuiba, es decir la Primera Sección de la provincia Gran Chaco, pretendió asumir en el último tiempo un liderato, muy cuestionado por Villamontes, frente a las demás secciones y a O’Connor, ello debido a que Yacuiba posee una institucionalidad relativamente más consolidada y elites locales con mayor peso político. Sin embargo en un pasado no muy lejano el movimiento cívico de Villamontes ocupó claramente ese liderato a partir de llevar adelante la iniciativa en la consecución de reivindicaciones cruciales para la región como fue el reconocimiento del derecho de la provincia Gran Chaco al 45 % de las regalías departamentales en 1983 o la descentralización de la empresa de Servicios Eléctricos de Tarija (SETAR).

Estas pugnas por el liderato provincial suelen aflorar cuando se tienen que generar consensos en torno a demandas regionales frente a las diferentes instancias del poder ejecutivo. Si bien finalmente se logra relativa cohesión en las circunstancias de conflicto y en la estructuración de representaciones conjuntas, a la hora de distribuir los logros de estas gestiones no siempre prima una visión de conjunto, sino más bien los intereses de cada sección por separado. Esto con relación a la provincia Gran Chaco, pues Entre Ríos normalmente no participa de las movilizaciones “chaqueñas” en torno a demandas regionales, sigue una lógica diferente de relacionamiento y negociación con el poder ejecutivo y posee una agenda propia de reivindicaciones.

Del mismo modo, la perspectiva de las regalías petroleras ha creado un serio conflicto de límites entre la provincia O’Connor y Gran Chaco, específicamente con la 3ra Sección Municipal de Villamontes, conflicto que si bien data de muchos años atrás el hecho de que el Pozo Margarita X3, uno de los que mayor potencial de extracción posee, se encuentre en los territorios en disputa ha recrudecido con una fuerte dosis de conflicto esta antigua disputa. Villamontes no acepta el fallo emitido por la Comisión de Límites en virtud al cual se consolida a favor de la provincia O’Connor los cantones de Cumandaroti e Ivoca.

Igualmente entre los municipios de Villamontes y Yacuiba existe un conflicto de límites en relación a Palmar Grande, comunidad que debido a esa indefinición actualmente es atendida por los dos municipios, en el caso de educación por Yacuiba y en salud por el distrito de Villamontes.

Pero así como existen conflictos de límites entre las diferentes secciones municipales del Chaco, es importante puntualizar que también existen casos, escasos por cierto, en los que prima la coordinación y cooperación. Ejemplo de ello es la comunidad weehenayek de Crevaux que si bien se encuentra dentro de la jurisdicción de Yacuiba, se llegó a un acuerdo con el municipio de Villamontes para compartir responsabilidades en la atención de servicios como salud y educación. Del mismo modo los municipios de Macharetí, perteneciente al departamento de Chuquisaca, y el de Villamontes acordaron atender de manera conjunta las demandas de la comunidad de Tiguipa que administrativamente pertenece al primero.

Un argumento frecuentemente utilizado por actores de Villamontes y Caraparí en sus disputas con Yacuiba es que esta última sección no posee en su territorio ninguno de los pozos que actualmente están generando las regalías departamentales.

Un hecho que sin duda consolidará las divergencias y rupturas evidenciadas entre las secciones municipales chaqueñas es la figura que se adoptó para la distribución del célebre 45 % de las regalías. Se considera que este hecho dividirá aún más a la provincia Gran Chaco especialmente, y que como se indicó con anterioridad, producirá una dispersión de los recursos y consiguientemente limitará la posibilidad de diseñar proyectos de alcance provincial.

Por otra parte, O’Connor es la menos “chaqueña” de las provincias, debido a una serie de factores. Entre ellos a que geográficamente una parte de su territorio constituye una región de transición hacia el ecosistema chaqueño y la otra sí lo es plenamente. Pero también debido a que la cercanía de O’Connor a la capital del departamento hizo que históricamente la provincia interactuara más con la ciudad de Tarija que con el resto del Chaco. Normalmente los habitantes de Entre Ríos, capital de la provincia, no se reconocen como chaqueños y tampoco son percibidos de esa manera por el resto de la sociedad regional. Sin embargo, debido a la creciente importancia que está cobrando el Chaco boliviano y americano en general y a las oportunidades que se están generando a partir de ello, especialmente en las prioridades de la cooperación internacional, las élites locales, con un claro sentido de oportunidad, cada vez con mayor recurrencia están reivindicando la evidente chaqueñidad de la provincia.

En ese sentido, como se dijo ya con anterioridad, no es posible hablar de una región chaqueña constituida, con una institucionalidad articulada y con visiones de desarrollo comunes. Tampoco es posible constatar “una” identidad chaqueña, sino más bien un conglomerado de identidades con intereses y visiones divergentes. La chaqueñidad opera más bien como una identidad instrumental manejada por las elites regionales en su afán de articular en torno a sus intereses a la sociedad regional.

De esa manera, el discurso de la chaqueñidad fue apropiado casi con exclusividad por las élites regionales y los grupos marginados, como los indígenas y campesinos, no han asumido aún para sí la noción de chaqueñidad. Es frecuente oír a indígenas referirse a los mestizos con los apelativos de “cristianos” o simplemente “chaqueños”.

Todas estas divergencias y discensos entre las provincias chaqueñas y las pugnas al interior de ellas nos muestran la ausencia de consensos y los serios escollos hacia una gobernabilidad real. A lo que se suma la precariedad de la “identidad chaqueña” como un factor de cohesión social. En las numerosas entrevistas que sostuvimos con dirigentes cívicos, autoridades, empresarios, campesinos e indígenas, no fue posible percibir con claridad una visión del Chaco como totalidad, tampoco una mirada estratégica en función a la unidad del Chaco tarijeño y menos aún del boliviano y americano.

Gobernabilidad, integración social y participación ciudadana

El primer intento desde el gobierno nacional por lograr una planificación a partir de regiones que comparten un mismo ecosistema fue sin duda el Plan Macroregional de Desarrollo Económico y Social del Chaco Boliviano, formulado por el Viceministerio de Planificación y Ordenamiento Territorial del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación en coordinación con las Prefecturas de los departamentos de Chuquisaca, Tarija y Santa Cruz, en el marco de las competencias asignadas por la Ley de Descentralización Administrativa y el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN).

La imagen objetivo que el Plan proyecta para la macroregión chaqueña es el siguiente: “Lograr el potenciamiento y desarrollo del Chaco boliviano y convertir a la macroregión en un centro de integración nacional e internacional, aprovechando con ventaja su ubicación geográfica, los encadenamientos productivos y su identidad chaqueña, sin degradar el ecosistema” 10.

El proceso de formulación del Plan siguió el modelo de consulta que ya se está convirtiendo en una tradición en el Estado boliviano cuando apela a la participación, es decir se organizan seminarios o talleres, normalmente en los centros urbanos, donde confluyen actores locales de diversa índole y a quienes se explica los objetivos del evento y luego se demanda la inclusión de sus visiones. Lamentablemente no existe un proceso previo de preparación de los representantes, por lo tanto no acontece ninguna consulta anterior a los sectores sociales supuestamente representados y debido a que las metodologías que normalmente se utilizan en estas planificaciones discurren por los intrincados senderos de una racionalidad totalmente diferente a la cotidianidad de campesinos, indígenas e inclusive muchos actores urbanos, la participación adolece de calidad 11.

Muchos actores atribuyen a estas limitaciones en la calidad de la participación social el hecho de que el Plan no haya logrado “aterrizar” en las expectativas concretas los diferentes actores locales chaqueños y por tanto no haya sido “apropiado” por las diversas instancias que hacen a la institucionalidad actual del Gran Chaco boliviano. Un ejemplo de estas afirmaciones es el hecho de que a pocos días de publicado el documento final la Asamblea del Pueblo Guaraní Nacional con sede en Camiri, desarrollo una consulta para la elaboración de un documento anexo con el argumento de que las demandas indígenas no estaban debidamente consideradas en el Plan Macroregional.

Luego de un periodo de inercia que siguió a su publicación recién en estos últimos tiempos, a partir de la implementación del proyecto Programa de Desarrollo Rural en Zonas Secas del Sur – Componente Chaco de la GTZ en Camiri y a través de acciones de fortalecimiento institucional se está pretendiendo reactivar el Plan Macroregional del Chaco.

Sin embargo, a pesar de las limitaciones y controversias en torno al Plan, es importante reconocer que éste ha cumplido una función muy importante en los siguientes aspectos:

Por primera vez el Estado boliviano reconoce a la macroregión chaqueña como una unidad de planificación;

La formulación del Plan ha permitido a diversos actores chaqueños comenzar a visualizar que, a pesar de la fragmentación administrativa, es posible pensar en el Chaco como una región susceptible de ser integrada en los planes y políticas estatales, sin que para ello necesariamente se tenga que pensar en la “departamentalización” de la macroregión;

Además del Plan Macroregional de Desarrollo Económico y Social del Chaco Boliviano se han perfilado, en un nivel departamental, otros espacios de concertación regional, mayormente motivados por la necesidad de fortalecer una institucionalidad capaz de hacer frente a las nuevas dinámicas económicas y sociales que con seguridad emergerán como producto del incremento de los ingresos del Chaco por concepto de regalías y también con el objetivo de asumir en mejores condiciones los nuevos roles dictados por la normatividad vigente en el país. Estos espacios en vías de consolidación y que con frecuencia siguen ritmos y lógicas diferentes, son:

Mesa de Concertación para el Desarrollo Departamental y las mesas sectoriales

Mancomunidad de Gobiernos Municipales del Gran Chaco

Mancomunidad Municipal del Sur

Consejo Provincial de Desarrollo del Gran Chaco

La Mesa de Concertación para el Desarrollo Departamental y las mesas sectoriales fueron establecidas con el objetivo de concertar un marco estratégico para el mediano y largo plazo que oriente la gestión pública y que se constituya en una política de estado para la región. En tanto que los objetivos específicos de la Primera Mesa de Concertación Departamental fueron los de consensuar una visión de futuro, los objetivos estratégicos y las políticas orientadas al desarrollo departamental 12.

La Mesa Departamental concluyó en un documento que fija las líneas maestras del desarrollo regional y con importantes recomendaciones destinadas a fortalecer la institucionalidad con miras a un desarrollo con participación social y equidad. En ese sentido recomienda la institucionalización de un Consejo de Desarrollo Económico y Social del Departamento como instancia de planificación, seguimiento y control, asimismo instituir Comisiones Técnicas Multidisciplinarias en función a los ejes estratégicos del desarrollo departamental definidos en este proceso y, finalmente, dar continuidad al proceso a nivel provincial y sectorial

A nivel sectorial en marzo de 2001 se realizó la Mesa Departamental del sector Hidrocarburos en el municipio chaqueño de Caraparí, con el objetivo de definir estrategias y políticas departamentales con relación a la actividad hidrocarburífera. Entre las conclusiones de esta mesa destacan las referidas a desarrollar la producción del gas natural a través de la búsqueda de nuevos mercados externos, el incremento del porcentaje actual de las regalías petroleras, mayor fiscalización en el tema ambiental y participación efectiva de la región en la actividad petrolera, especialmente de actores locales de los municipios con presencia de empresas petroleras 13.

Lamentablemente las restantes mesas de concertación planificadas, es decir dos provinciales y una sectorial, hasta ahora no han podido concretarse según autoridades de la prefectura debido a la carencia de los recursos necesarios para la realización de estos eventos.

La ciudadanía del departamento y particularmente la del Chaco desde un primer momento valoraron de manera positiva esta iniciativa de concertación, sin embargo con el transcurso del tiempo diversos actores departamentales y del Chaco en particular, manifiestan sus dudas sobre las reales posibilidades de institucionalizar el mecanismo y sobre todo las políticas y estrategias de desarrollo definidas a través de él.

También se ha cuestionado en el sentido de que en realidad se trata de un ejercicio para estructurar el programa político del MIR, partido en gestión prefectural, con miras a la campaña electoral del 2002, sin embargo se considera que justamente un mecanismo para institucionalizar los resultados de la concertación sin duda es la apropiación de éstos por parte de los partidos políticos y que de alguna manera ello contribuiría a cualificar la oferta electoral de los mismos, como sucedió con anterioridad con el Plan de Desarrollo de la Provincia Cercado que sin duda enriqueció los programas partidarios en las elecciones municipales pasadas.

La Mancomunidad de Gobiernos Municipales del Gran Chaco está integrada por los Municipios de Yacuiba, Villamontes y Caraparí que comprenden las tres Secciones de la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija, de acuerdo a sus estatutos “se constituyen en mancomunidad voluntaria para la ejecución, organización y gestión de obras, servicios y actividades conjuntas”. El domicilio legal de la mancomunidad está en el municipio de Villamontes donde se desarrollan los servicios administrativos, sin embargo se establece un domicilio con carácter rotativo “para lograr presencia en cada municipio integrante de la Mancomunidad”.

Los fines de la mancomunidad, de acuerdo a su carta de constitución, están dirigido a la promoción del desarrollo sostenible de la región, la gestión y obtención de financiamiento para el cumplimiento de los fines de la mancomunidad y, enunciado de manera categórica, la defensa del 45% de las regalías hidrocarburíferas.

Entre las autoridades municipales y otros actores de la provincia Gran Chaco existen muchas expectativas en torno a esta mancomunidad pues, entre otros roles, le atribuyen el de constituirse en un espacio de concertación con miras a la concreción de la propuesta de municipalización de las regalías departamentales.

La Mancomunidad Municipal del Sur, integrada por las secciones municipales de Bermejo, Yacuiba, Caraparí, Entre Ríos y Padcaya, inicialmente creada con el objetivo concreto de impulsar la construcción de un camino entre el Gran Chaco y Bermejo, progresivamente va ampliando sus fines y en la actualidad está implementando un proyecto de formulación del Plan de Desarrollo Mancomunitario de Municipios.

Aparentemente no existe un compromiso de largo aliento de los municipios chaqueños para con este espacio mancomunitario, al extremos que en varias ocasiones se tuvieron que suspender reuniones preparatorias debido a la ausencia de autoridades y otros actores locales chaqueños. Probablemente ello se deba a que no identifican temas estratégicos comunes con los municipios como Bermejo y Padcaya, en tanto que para los temas concurrentes entre Yacuiba y Caraparí cuentan con el espacio de la Mancomunidaded del Gran Chaco.

El Consejo Provincial de Desarrollo del Gran Chaco, con la participación de las tres secciones municipales de esa provincia, se ha constituido con el objetivo de servir como marco institucional para la concertación entre representantes del gobierno departamental, municipios y comités cívicos y la formulación de políticas de desarrollo. Con ese fin el Consejo, con el apoyo técnico de una ONG local, formuló el Plan de Desarrollo Económico Social del Gran Chaco que actualmente se encuentra en una etapa de difusión para posteriormente ser validado sectorialmente.

Las posibilidades de hacer del Consejo Provincial de Desarrollo del Gran Chaco un ente rector del desarrollo en la medida que se constituya en el espacio de generación de consensos y consiguientemente oriente la planificación provincial, probablemente será afectado por el acuerdo logrado en torno a la modalidad de distribución de las regalías provenientes de la explotación petrolera, pues la mirada de los actores locales está puesta más en función a lo seccional que a lo provincial. De hecho, como apuntamos con anterioridad, actualmente se está discutiendo la creación de consejos seccionales de desarrollo que cumplan el rol que le fuera asignado al Consejo Provincial pero en un nivel simplemente seccional. Lo mismo sucederá con O’Connor que como provincia constituye una sola sección municipal.

Sin embargo, de prosperar las propuestas de creación de los consejos seccionales el consejo provincial puede jugar un rol articulador fundamental y en cierta medida contribuir revertir el proceso de fragmentación de los recursos y la mayor desarticulación de la provincia que probablemente ocurrirá.

Este proceso de ahondamiento de la fragmentación provincial vía parcelación de los recursos entre las secciones municipales, desde la óptica de gobernabilidad de la Prefectura Departamental, sin duda constituye también un factor de parcelación del poder que antes tenía el Gran Chaco en su conjunto. En vez de tratar con un solo Chaco cohesionado y con objetivos compartidos, ahora el gobierno departamental se relaciona con “tres chacos pequeños”. Ello sin duda facilita la “gobernabilidad” desde la perspectiva de mantener el orden institucional y político en el departamento, pero sin duda afecta a la gobernabilidad entendida como “la creación de consensos u la obtención del consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses” 14.

Ello una vez más demuestra que los actores sociales chaqueños, desde su heterogeneidad, no han demostrado capacidad propositiva y de gestión en la perspectiva de romper con la fragmentación administrativa a la que está sometido el ecosistema chaqueño. Trasluciendo también que las amenazas de constituir del Chaco boliviano, con la inclusión del correspondiente a Santa Cruz y Chuquisaca, distan mucho de la realidad y que ese discurso “separatista” como frecuentemente es calificado, simplemente ha sido utilizado como un instrumento de presión para el logro de demandas con un horizonte más reducido.

Igualmente, la proliferación de instancias como consejos provinciales y seccionales de desarrollo o diversas mancomunidades municipales, si bien por un lado reflejan la voluntad de fortalecer la institucionalidad en el Chaco y avanzar en el buen sentido de la gobernabilidad, también están generando confusiones de roles y desconciertos a partir de las múltiples pertenencias que se están suscitando. Esta multiplicación, hasta cierto punto desordenada, de instancias de articulación también dan cuenta del hecho de que actualmente las autoridades locales están más concentradas en los procedimientos o las formas de la institucionalidad que en las demandas de desarrollo de la población, que se supone deberían ser su fin primordial. Una definición clara de las políticas y estrategias de desarrollo de la provincia y cada sección municipal contribuiría sin duda a ordenar y establecer prioridades de participación en mancomunidades y consejos de desarrollo.

Del mismo modo, si entendemos a la gobernabilidad en el sentido proporcional de que mientras mayor sea la fluidez de las relaciones de las instancias gubernamentales con los ciudadanos, mayor legitimidad se habrá logrado y por tanto mayores posibilidades de concretar pactos duraderos que busquen fines comunes, sin duda una de las mayores limitaciones para la generación de consensos es la calidad de participación ciudadana que se está propiciando en este momento en el Chaco.

La participación ciudadana está afectada principalmente por la precaria integración social existente en la región del Chaco, especialmente de grupos tradicionalmente excluidos como son las poblaciones indígenas y campesinos empobrecidos. Pero actualmente este fenómeno de exclusión también se hace extensivo a sectores migrantes, urbanos y rurales, en su mayoría agrupados en organizaciones que no son tomadas en cuenta en los procesos de consulta para la definición de políticas públicas, creación de nueva normatividad o la planificación del desarrollo.

Del mismo modo, la carencia de información y el poco entendimiento de la racionalidad de la planificación gubernamental y municipal son obstáculos a la participación activa e informada de gruesos sectores de la población chaqueña, especialmente en el ámbito rural. Como afirma Ana María Lema “La ‘participación imaginaria’ de los pueblos indígenas en los espacios públicos es producto de su falta de capital cultural occidental y de su escaso manejo de los ‘códigos de la modernidad’, que les permitiría descifrar estas formas administrativas” 15.

Finalmente, si entendemos a la exclusión como el fenómeno en virtud al cual sectores sociales e individuos están al margen del mercado y del empleo, sin acceso a la tierra y sin pertenencia a las estructuras de participación de la sociedad y por tanto sin derechos políticos, en el Chaco de estos días, producto de una serie de circunstancias, existen sectores sociales que están viviendo en toda su crudeza la exclusión social.

No se trata solamente de sectores tradicionalmente excluidos, como los indígenas que habitan el conurbano de poblaciones como Villamontes, sino también una gran masa de migrantes que quedaron en el más absoluto desamparo al haber perdido sus fuentes de ingreso con la declinación del comercio con la Argentina y otros que ,sin insertarse a la actividad comercial, llegaron al Chaco en busca de oportunidades.

Justamente, en gran parte, el Movimiento de los Sin Tierra, que rápidamente se está extendiendo a otras áreas del país, es producto de esta situación creciente y alarmante de exclusión social que se está viviendo en la región del Chaco tarijeño. Ahí tal vez se encuentre la explicación de la agresividad que por momentos asumen los miembros de este movimiento en el desarrollo de sus acciones, especialmente en la toma de tierras. No tienen nada que perder, ya lo perdieron casi todo.

Lamentablemente, las autoridades nacionales y departamentales en un primer momento asumieron este fenómeno social más con un carácter policial que como una situación que pone al desnudo profundas inequidades e injusticias.

 

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